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Ampliação da desoneração da folha exige estimativa de impacto orçamentário, decide STF
A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, bem como as proposições que criem ou alterem despesa obrigatória, deve ser acompanhada de estudo sobre seu impacto orçamentário e financeiro. Para tanto, devem ser observados o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.Com esse entendimento, o Plenário do Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucionais trechos da Lei 14.784/2023, que prorrogou a desoneração da folha de pagamento de 17 setores da economia. No entanto, os ministros acabaram preservando o acordo, fechado posteriormente entre governo e Congresso, que prevê a reoneração gradual da folha, já com previsão de compensação pelas perdas de arrecadação. A tese se aplica a todos os casos.O julgamento foi concluído na sessão do Plenário físico desta quinta-feira (30/4).Voto do relatorA análise do caso começou no Plenário virtual da corte, em outubro de 2025. Na ocasião, o relator, ministro Cristiano Zanin, reconheceu a inconstitucionalidade dos trechos contestados, mas “sem pronúncia de nulidade”. Segundo ele, é necessário declarar a nulidade para impedir “que práticas semelhantes venham a ser adotadas no futuro”.Mas o magistrado também entendeu ser necessário “preservar a segurança jurídica” com relação ao período entre as publicações das duas leis, até para “evitar questionamentos futuros quanto a eventuais benefícios fiscais concedidos ou suprimidos por força de decisões proferidas” pelo STF na ação. Pelo voto de Zanin, a suspensão da lei de 2023 por algumas semanas dentro desse período também permanece válida.O relator foi acompanhado pelos ministros Luiz Edson Fachin e Gilmar Mendes.Zanin afirmou que a sustentabilidade orçamentária é “um imperativo para a edição de outras normas”, especialmente aquelas que trazem novas despesas ou renúncia de receita.O artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), incluído pela Emenda Constitucional do Teto de Gastos, diz que propostas legislativas devem ser acompanhadas de estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando criarem ou alterarem despesas obrigatórias ou renúncias de receita.Na visão do relator, os trechos da Lei 14.784/2023 contestados por Lula, de fato, “não estavam em consonância” com essa regra constitucional.Ele ressaltou que o artigo 113 do ADCT “obriga o legislador a compatibilizar a realidade econômica com as necessidades sociais, dando concretude ao princípio da sustentabilidade orçamentária”.Naquela sessão virtual, os ministros Gilmar Mendes e Edson Fachin acompanharam Zanin, e o julgamento foi suspenso por um pedido de vista do ministro Alexandre de Moraes.Respeito às normas de responsabilidade fiscalAo apresentar voto-vista nesta quinta, Alexandre acompanhou integralmente Zanin. Ele argumentou que o tribunal deve consolidar um entendimento objetivo acerca da obrigatoriedade de respeito às normas de responsabilidade fiscal em hipóteses de desoneração tributária.O ministro destacou que a desoneração, embora não se apresente como despesa direta, produz efeitos equivalentes ao reduzir a arrecadação estatal, devendo, por isso, submeter-se às mesmas exigências impostas à criação de gastos públicos. Ele enfatizou a necessidade de impedir práticas legislativas que ignorem o impacto fiscal, o planejamento orçamentário e a responsabilidade na gestão das finanças públicas.Nesse sentido, Alexandre defendeu que propostas legislativas que instituem ou ampliam benefícios fiscais, ou ainda que propõem renúncia de receita, precisam explicitar as medidas de compensação financeira correspondentes. A ausência desse requisito, segundo ele, fragiliza o equilíbrio das contas públicas e abre espaço para a aprovação de iniciativas desprovidas de respaldo orçamentário, sobretudo em períodos de maior sensibilidade política, como os ciclos eleitorais.Na avaliação do ministro, ainda que a controvérsia tenha sido esvaziada em parte pelo acordo firmado posteriormente entre os Poderes Executivo e Legislativo, a corte deve avançar no julgamento para fixar uma tese com efeito vinculante sobre a aplicação dos artigos 113 do ADCT e 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para ele, a definição desse parâmetro é essencial para promover a segurança jurídica e disciplinar a atuação estatal nesse campo.Além de Alexandre, acompanharam o relator os ministros Gilmar Mendes, Edson Fachin (que já haviam acompanhado Zanin no Plenário virtual), Nunes Marques, Dias Toffoli e Cármen Lúcia. Os ministros Flávio Dino e André Mendonça acompanharam parcialmente por entenderem que as estimativas apresentadas não necessariamente deveriam ser acompanhadas de medidas compensatórias.Já o ministro Luiz Fux pergiu por entender que a lei deveria ser considerada constitucional e, portanto, validada. Fux defendeu uma “atuação mais contida” do Judiciário e argumentou que a medida havia sido amplamente debatida no âmbito politico, com a devida “legitimidade democrática”.Tese fixadaAo final, os ministros fixaram a seguinte tese: O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória.HistóricoNo final de 2023, com o objetivo de equilibrar as contas públicas, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) resolveu acabar com a desoneração da folha por meio da Medida Provisória 1.202/2023. O texto previa a retomada gradual da carga tributária sobre 17 atividades econômicas e a limitação das compensações tributárias decorrentes de decisões judiciais, além da volta da tributação sobre o setor de eventos.No período entre a publicação da lei de 2023 e a sanção da lei de 2024, as regras da desoneração ficaram suspensas por algumas semanas, devido a uma decisão do próprio Zanin. Ela foi logo revogada para permitir uma negociação entre o Executivo e o Congresso.Na sequência, o Congresso aprovou um projeto de lei para prorrogar a desoneração desses setores e diminuir para 8% a alíquota da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento dos municípios.Lula tentou vetar a norma, mas o Congresso derrubou o veto. Com isso, a Lei 14.784/2023 foi promulgada nos últimos dias de dezembro daquele ano.O presidente resolveu, então, pedir ao Supremo a suspensão de trechos da lei. A Advocacia-Geral da União argumentou que os parlamentares aprovaram a norma sobre renúncias de receitas sem avaliar o impacto orçamentário e financeiro. Isso teria violado a sustentabilidade fiscal.Em uma primeira decisão, no mês de abril de 2024, Zanin barrou a desoneração. Mas, no mês seguinte, a pedido da AGU, o ministro suspendeu os efeitos da sua decisão anterior e abriu prazo para que o Legislativo e o Executivo chegassem a um consenso.Como resultado dessas negociações, em setembro do último ano foi aprovada e sancionada a Lei 14.973/2024, com a reoneração gradual para os 17 setores.Karla Gamba é correspondente da revista Consultor Jurídico em Brasília.Fonte: Conjur ( https://www.conjur.com.br/2026-abr-30/ampliacao-da-desoneracao-da-folha-exige-estimativa-de-impacto-orcamentario-decide-stf/ )
04/05/2026 (00:00)
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